一、關于糧食儲備的緣起

    糧食儲備是為保證非農業人口的糧食消費需求，調節省內糧食供求平衡、穩定糧食市場價格、應對重大自然災害或其他突發事件而建立的一項物資儲備制度。所以糧食儲備問題歷來受到世界各國政府的高度關注，世界各國都很重視本國的糧食儲備問題，逐步從經驗向制度方向轉變，相繼建立起了現代國家糧食儲備體系。糧食儲備從功能上講，具有調節糧食市場、救災備荒、應對戰爭等突發事件的諸多功能，我國政府也一直狠抓國家糧食儲備不斷加強國家糧食儲備制度建設來完善國家糧食儲備制度予以保證。但是我國目前糧食儲備制度中存在主導目標錯位；規模過大，布局不合理；糧食質量缺乏市場競爭力；糧食儲備品類單一與現實、市場脫節等問題，為此，我國政府需要明確糧食儲備的主要目標，確定儲備的有效規模，合理調整糧食儲備布局，優化儲備糧的品質結構建立開放競爭的國家儲備糧經營機制，與糧食產業化經營相結合，延伸儲備糧經營鏈，然而，在我國糧食儲備制度性建設起步較晚，又長期受到計劃經濟思想影響，難免存在諸多問題。我們必須以長遠眼觀來看待糧食儲備，將過去經驗性的作法逐步總結上升為相應制度才能 提倡全社會多層次的糧食儲備，真正落實藏糧于民。

    二、關于糧食儲備的必要性

    糧食儲備是糧食安全的重要調控手段，近 10 年來，我國糧食儲備在糧食安全及價格調控方面發揮了重要作用。2003 年我國糧食生產受生產政策、價格、災害性氣候的影響，出現了自 2000年開始的連續 4 年減產，總產下降到 4.3 億 噸，相當于 1993 年的水平，等于倒退 10 年，人均占有糧食 353kg，相當于 1983年的水平，等于倒退 20 年，但因我國有充足的糧食儲備，國內糧食供應依然充足，沒有出現糧食短缺性的價格異動和不安全問題。2008 年，我國南方出現冰凍和大雪災害，世界糧食市場價格逐月攀升，當時世界小麥價格較上一年上漲42%，大米價格翻番，玉米價格急劇震蕩，而我國恰逢糧食連續5年增產，儲備充足，不僅從容的應對了世界金融危機和冰凍雪災，而且保持了糧食安全充足供給，價格平穩，社會安定團結。可見十分有必要進一步完善我國的糧食儲備及價格調控體系。

    在我國糧食安全生產是基礎，生產穩定則安全無憂。但是，糧食生產是自然再生產和經濟再生產相交織的再生產，具有自然和市場的雙重風險，因自然災害而減產在所難免。加之我國地處東亞季風氣候區的特殊地理位置，極易發生自然災害，季風異常來時澇退時旱，從公元 206 年到公元 1949年的2155 年間，中國發生大水災的次數 1092 次，較大旱災的次數 1056 次，幾近年年成災。近年來，由于人類經濟活動等種種原因，全球氣候變化的不確定性增強，災害性極端天氣增多。據中國農科院農業環境與可持續發展研究所的研究資料顯示，近5 年來，我國每年因自然災害造成的糧食損失達500 億 kg 左右，為糧食總產的10%。據《中國水旱災害公報》公布的數據，1950 年到 2007 年，全國農業每年因旱受災 0.217 億 hm2，年均因旱損失糧食79 億 kg，占各種自然災害造成損失的 60%以上。同時近期干旱有明顯的逐年加重的趨勢。全國年均因干旱損失的糧食，在 20 世紀 50 年代為 43.5 億 kg，90 年代為 209.4 億kg，2000 年以后為 300 多億 kg。但是，如果從我國糧食產量年際變化的長過程來看，我國糧食生產總的趨勢是在波動中增長，年際間變化很大，豐年增產與災年減產（2009 年與 2003 年）兩峰值間的產量差額高達1001 億 kg。這就為我們利用儲備調節機制以豐補歉，防止因災害性氣候造成糧食減產進而引發的糧食安全問題提供了可能性。

    改革開放和加入世界經濟貿易組織（WTO）以后，中國糧食市場和世界糧食市場逐步融為一體，世界糧食市場的價格波動不僅會影響國內糧食市場價格，而且還會影響國內糧食供求形勢及安全。反之，國內糧食供求形勢也會影響國際糧食市場供求和價格。在上世紀 90 年代，美國世界經濟觀察研究所所長萊茵斯特?布郎的“誰來養活中國”的文章發表后，當時在經濟理論界就有人喧嘯，中國糧食威脅論，認為中國經濟的發展，以致糧食需求增加，而生產糧食的耕地、水等資源會因工業化和城市化而減少，最終導致中國的糧食供應不足，無法自己養活自己，必須從世界糧食市場上購買糧食以滿足需求。而中國巨大的需求缺口會把世界糧食市場上的糧食買光，威脅世界糧食安全。在這樣的輿論感染下，當時的世界糧食市場價格波動就出現了以中國糧食進出口為晴雨表的現象，中國進口糧食，世界糧食市場糧食就漲價，中國出口糧食，世界糧食市場糧食就降價。可是，時過十多年后的今天，中國不僅較好的解決了13幾億人口的吃飯問題，創造了用不足世界7%的耕地養活了占世界22%的人口的奇跡，而且再次續寫了2008 年世界糧食危機，國際糧價波動，中國糧食價格穩定，世界糧荒、中國不荒的新篇章。2010 年 7 月因俄羅斯、烏克蘭和哈薩克斯坦遭遇百年一遇的干旱，俄羅斯宣布禁止小麥出口，芝加哥期貨交易所（CBOT）小麥期貨價上漲42%。而在中國，9 月 2 日糧食市場零售價，秈米、粳米、特一粉、標一粉每斤價格分別為2.05元、2.39元、2.00元、1.71元，比8月2日分別僅上漲0.03元、0.04元、0.02元、0.02元，基本穩定不動。分析其原因主要是由于中國有充足的糧食庫存，可以通過收儲和開倉放糧而調控市場糧價及供求狀況。當前中國有將近40%的糧食庫存消費比，遠遠高于國際公認的17%至18%的警戒線。

    調節區域糧食供求平衡，緩解國內糧食供求矛盾，受地理環境和氣候條件的影響，我國糧食生產和供需狀況在區域間極不平衡，歷史上我國長江中下游地區是我國的糧食主產區，北方省區由于氣候干旱和農田水利基本設施建設落后，一直屬于糧食供求不平衡的缺糧區，國家通過在南方省份收儲糧食和實行南糧北調保證了全國的糧食供求平衡。可是，隨著工業化和城市化的推進以及農田水利基本設施的加強，我國糧食生產和供求的區域格局發生了明顯的變化，糧食生產的重心逐步向北方地區集中。在 13 個糧食主產省中，北方 7 省的糧食產量占全國糧食產量的比重從 1991年的36.2%上升到 2006 年的 42.7%，南方 6 個主產省的比重由 36%下降到 31.3%。2003- 2006 年，全國糧食增產 668 億kg，13 個主產省增產量占 93.5%，其中北方 7 省占 63.4%。昔日的南糧北調也隨之改變為北糧南運。

    我國南方省區特別是沿海經濟發達省區，在經濟體制改革和工業化進程中，在糧食供求方面有兩個明顯的變化，一個是在糧食供給方面，耕地大幅度減少，糧食供給能力降低，另一個是城市人口及外來務工人員急劇增加，糧食需求迅猛增長，在這樣的背景下，通過儲備及區域間調運來平衡供求矛盾就顯得十分重要。2005- 2008 年中儲糧總公司累計跨省調運糧食 1300 萬 噸，每年跨省采購或銷售糧食 750 萬 噸，初步建立起了東北與東南沿海的玉米協作，中原與華北、西北、東南的小麥協作，湖南、湖北、江西與廣東等的稻谷協作儲運通道，為通過儲運手段調節區域供求平衡奠定了良好的基礎。2005- 2008 年中儲糧總公司在全國 24 個省區積極開展托市收購和儲備，年均分別收購了糧食產量的 8%和商品量的16%的糧食，為通過市場價格偏低時收儲抑制價格下跌，防止農民利益受損，市場價格偏高時開倉放糧，防止消費者利益受損起到了積極的穩定糧價、平抑市場價格的調控作用。

    糧食儲備是維護國家糧食安全的重要內容，是進行糧食價格調控的基礎條件。中國是世界第一人口大國，一旦缺糧和出現糧食價格異常波動，將會引發巨大的社會風險為此黨和政府長期以來十分重視糧食儲備。

    三、關于糧食儲備的現狀

    新中國成立以來，黨和政府高度重視農業和糧食問題，始終把加強農業，解決人民吃飯問題作為首要任務，一直致力于發展農業生產，糧食總產量不斷上升。2004年中央把解決好“三農”問題作為全黨工作的重中之重，出臺了一系列改革措施，加強對糧食主產區的扶持，但是即使加上各項種糧補貼，種糧比較效益仍然偏低，直接影響了農民種糧積極性。

    1.由于經濟作物效益高，勞動量相對小，有的農戶將稻田改種經濟作物，有的種煙葉、中草藥、茭白等，也有稻田栽種樹木、稻田改魚塘現象。

    2.糧食生產受自然條件制約沒有根本改變。大部分糧食種植的基礎設施條件較差，農田小型水利設施建設投入不足，農田水利體系缺乏維護和管理，損壞嚴重，農田排澇抗旱能力較差，糧食生產抗擊自然災害能力薄弱。同時，農業環境污染因素增多，耕地質量呈下降趨勢。

    3.資源、技術支撐有限，農業勞動者素質較低。從事農業生產的勞動力科技文化素質較低，糧食生產水平一直保持在現有水平，單產增長空間難以取得突破性進展。土地流轉集中度不高，糧補作用發揮不夠理想，糧補政策沒有最大限度地發揮發揮調動農民種糧積極性的作用。

    4.農資價格上漲、勞動力價格上漲，外出打工勞動力增加，影響了農民的種糧積極性。影響我國糧食安全的隱患在不斷顯現，暴露了我國在糧食儲備制度上存在的問題，特別是2008年初，我國南方冰雪災害使得糧食安全又一次面臨新的形勢和挑戰。

    5.隨著經濟的快速發展，方便快捷的速食產品沒有得到重視，在現代化快速發展的時刻，傳統的糧食儲備有較大的局限性。

    三、完善糧食儲備制度的對策建議

    1、明確我國糧食儲備的主要目標,就是保證糧食在緊急情況下的安全供給，而平抑市場價格，穩定生產者收入及經濟效益只能作為其衍生目標。要認識到，維持糧價總體平衡不等于糧價的一成不變，應該允許糧價在不影響安全目標的前提下合理波動，以促進市場機制在資源配置中基礎性作用的實現；穩定生產者收入不能僅局限于糧價的補貼和其補貼方式的改變，應從改變城鄉二元經濟結構、減免農業稅賦、加大對農業的財政扶持.同時，要將糧食安全的概念從流通環節延伸到生產環節，以保護耕地面積，改善耕地質量，從而保護糧食的綜合生產能力。實質上就是把糧食的實物調控部分地轉移到生產領域，將“藏糧于庫”轉移到“藏糧于庫”與“藏糧于地”的結合上來，以實現保量、保質、保本完整意義上的國家糧食儲備安全。

    2、確定有效規模，調整合理布局，優化品質結構 糧食儲備規模的確定，理論上以“后備儲備”與“年消費總量”的比例作參考，實際上以適應全國非農業人口口糧及應付突發性事件所必需的糧食量確定。將省級儲備納入全國整體計劃，現有中央儲備糧規模，可減少20%~30%，足以滿足需求。同時，作為后備儲備意義的國家糧食儲備，只需建立中央和省兩級，以便統籌調控。目前，在市、縣兩級建立后備儲備糧的做法值得商榷，作為落實糧食工作各級行政首長負責制確保一方平安，無疑是一種有效措施，但從國家宏觀調控的角度，不僅有礙于國內糧食市場的統一性和自由流通，甚至扼制各地資源優勢和市場機制的正常發揮。

    3.結合農業區域規劃中三大糧食品種的生產種植帶進行大片梯地流轉和生產基地建設、銷區的規模與市場需求、鐵路運輸狀況以及必要時結合國際糧食市場的“南進北出”大流通，建立同時兼顧產區與銷區、生產與消費的國家糧食儲備的區域性布局規劃，以形成便于調度、利于吞吐、減少成本、保障供給的糧食從源頭到生產、儲備、運行的穩妥與暢通。。

    4、建立開放競爭的國家儲備糧輪換經營機制,保證糧食安全不僅要以充足的產品作為物質基礎，而且還需要具有活力的市場供應體系。在市場體系建設中，一是要培育市場主體，二是要建立完善的市場制度和規范市場秩序，三是要逐步形成完整的現代市場體系。針對我國糧食市場的實際，應規范和提高城鄉集貿市場，培育和發展農村種植合作社組織；將縣級以上的批發市場整合為中小型區域性市場；提升和充實大型市場向符合現代市場經濟要求的多種交易形式和功能的方向發展。同時，要與現代糧食物流業的發展結合。隨著以大連為中心的區域性糧食散運網絡的實現，應逐步規劃幾大產銷區區域性糧食散運通道，以形成全國性的現代糧食物流網絡。應歡迎多種經濟成分的現代物流集團進入國家儲備糧的流轉業務，以實現現代市場體系與現代物流業相得益彰的局面，從而形成多層次、分區域、多形式的現代市場體系。不僅為國家儲備糧的輪換提供有效載體，同時以開放、競爭的現代市場活力為儲備糧輪換提供充分的“陽光交易”。

    5、與糧食產業化經營企業結合，延伸儲備糧的形式內容，與正在興起的糧食產業化經營相結合。例如時下流行的脫水米飯是以淀粉的糊化和回生現象為基礎，方便米飯的加工是以淀粉的糊化和回生現象為基礎的。大米成分中70％以上是淀粉，在水分含量適宜的情況下，當加熱到一定溫度時，淀粉會發生糊化（熟化）而變性，淀粉糊化的程度主要由水分和溫度控制。脫水米飯要求糊化后的米粒快速脫水，以固定糊化淀粉的分子結構，防止淀粉的老化回生且食用便捷。這種技術這不僅能給糧食產業化解決糧食的“出路”問題，也為國家糧食儲備解決穩定有效的糧源問題，最重要的是可以按市場需求來設計專用優質的糧食品種。做到市場需要什么、就種什么、儲備什么，從品質上保證儲備糧的市場競爭力，實現常儲常新。

    6、提倡全社會多層次的糧食儲備，真正落實藏糧于民，為充分發揮市場機制對基礎性資源的配置和利用，我們應該提倡全社會多層次的糧食儲備。一是利用價格信息、季節價差、促使各類相關的經濟組織增加其糧食的周轉儲備，可減輕國家糧食后備儲備的壓力；二是積極做好糧食產后服務，幫助和指導農民增加糧食儲備，它包含了周轉儲備和后備儲備兩種功能，從根本上增強國家糧食安全。

    綜述：

    進一步完善糧食應急管理機制，增強預防和處置糧食安全突發事件能力。按照“反應靈敏、判斷準確、傳遞迅速”的要求，著力完善市場信息監測網絡，積極探索糧食安全預警方法，加快糧食應急預警預測系統建設，提高糧食安全應急決策水平。要加快糧食倉儲和運銷基礎設施建設，健全糧食應急加工和運銷網絡，滿足糧食安全應急管理工作的需要。同時，加強應急工作隊伍建設，落實各項糧食安全應急保障措施，定期組織演練，確保應急預案在緊急狀態下能夠適時啟動、高效運行、目標落實是我們義不容辭的責任。