中央城市工作會議近期在北京已經(jīng)召開，城市管理綜合執(zhí)法體制改革有一次引起社會熱議，結(jié)合我省實際，應(yīng)當(dāng)建立起符合我省的城市管理綜合執(zhí)法體制機(jī)制，對此提出以下建議
一、推進(jìn)我省城市管理綜合執(zhí)法體制改革的客觀環(huán)境
對于所謂城市管理綜合行政執(zhí)法，是指在城市管理領(lǐng)域，根據(jù)和依照《行政處罰法》的規(guī)定將若干行政機(jī)關(guān)的行政處罰權(quán)集中起來，交由城市管理綜合行政執(zhí)法機(jī)關(guān)行使，行政處罰權(quán)相對集中之后，有關(guān)行政機(jī)關(guān)不再行使已經(jīng)集中由城市管理綜合行政執(zhí)法機(jī)關(guān)統(tǒng)一行使的行政處罰權(quán)。但是在實踐中，由于行政處罰權(quán)作為一種制裁手段，不能獨(dú)立于其他執(zhí)法手段而單獨(dú)存在，因此，綜合行政執(zhí)法機(jī)關(guān)除了行使行政處罰權(quán)之外，通常還會具備相關(guān)的行政強(qiáng)制權(quán)、行政調(diào)查權(quán)等。尤其是《行政強(qiáng)制法》頒布實施后，根據(jù)《行政強(qiáng)制法》第17條第2款規(guī)定，依據(jù)《中華人民共和國行政處罰法》的規(guī)定行使相對集中行政處罰權(quán)的行政機(jī)關(guān)，可以實施法律、法規(guī)規(guī)定的與行政處罰權(quán)有關(guān)的行政強(qiáng)制措施，因而城市管理綜合行政執(zhí)法機(jī)關(guān)已經(jīng)被明確賦予了行政強(qiáng)制權(quán)。然而城管綜合執(zhí)法是相對集中行政處罰權(quán)的產(chǎn)物，雖然行政處罰的職能和責(zé)任發(fā)生了橫向轉(zhuǎn)移，但并沒有導(dǎo)致原有管理機(jī)關(guān)的人員、編制、經(jīng)費(fèi)和其他職能的轉(zhuǎn)移。綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)獲得的權(quán)力、人員編制和經(jīng)費(fèi)是有限的，但管理職責(zé)和義務(wù)又是無限的。城市管理綜合執(zhí)法局通常不是獨(dú)立的政府職能部門，雖然有部分執(zhí)法人員，但負(fù)責(zé)多個領(lǐng)域若干項管理職能，面臨的問題極其瑣碎而復(fù)雜，是常常站在風(fēng)口浪尖的一線執(zhí)法。由于缺少必要的強(qiáng)制手段和執(zhí)法裝備，城管執(zhí)法人員既沒有人身安全保障，也缺乏執(zhí)法權(quán)威，出現(xiàn)暴力抗法事件也在意料之中。由于城市問題日益增多，矛盾更加復(fù)雜，執(zhí)法者與被管理者之間發(fā)生的激烈沖突屢見報端，其中也不乏“砸攤子”、“搶車子”等粗暴野蠻執(zhí)法的典型。社會輿論往往同情弱者，對城管執(zhí)法行為無情指責(zé)，各種爭執(zhí)最終演變?yōu)椤白钊鮿萑后w”與“最委屈執(zhí)法者”之間的是非恩怨。
黨的十八屆三中全會做出的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》中明確提出：“深化行政執(zhí)法體制改革。整合執(zhí)法主體，相對集中執(zhí)法權(quán)，推進(jìn)綜合執(zhí)法，著力解決權(quán)責(zé)交叉、多頭執(zhí)法問題，建立權(quán)責(zé)統(tǒng)一、權(quán)威高效的行政執(zhí)法體制。……理順城管執(zhí)法體制，提高執(zhí)法和服務(wù)水平”。黨的十八屆四中、五中全會在相關(guān)公報和《決定》中，進(jìn)一步為城市綜合管理與執(zhí)法工作進(jìn)行了部署，也為我省下一步在此領(lǐng)域的改革指明了方向。
二、當(dāng)前我省城市綜合管理與執(zhí)法體系中存在的較為普遍問題：
(一)城市管理中相關(guān)專門性法律缺失導(dǎo)致無法可依
城市管理中相關(guān)專門性法律缺失導(dǎo)致無法可依不僅針對我省，更是一個全國性問題。由于法律只能由國家制定，即便省級地方人大只能根據(jù)國家相關(guān)法律制定相關(guān)性地方法規(guī)。而目前，我國正處于高速城市化過程中，城市管理難度加大，城管綜合行政執(zhí)法領(lǐng)域在國家層面仍然缺少專門性立法。一方面，城管綜合行政執(zhí)法一個直接的法律依據(jù)是《行政處罰法》第16條和《行政強(qiáng)制法》第17條第2款的規(guī)定，但這兩個條款只是授權(quán)性條款，城管綜合行政執(zhí)法的依據(jù)仍然是各單行法律法規(guī)，規(guī)定分散、條目眾多，直接影響城管機(jī)關(guān)的職能定位;另外一個依據(jù)是《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》第64條，地方各級人民政府根據(jù)工作需要和精干的原則可以設(shè)立必要的工 作部門，但這個條款僅僅從法理角度明確了綜合行政執(zhí)法機(jī)關(guān)的主體地位，而在實踐中，除直轄市外，城管綜合執(zhí)法部門通常以地市為單位設(shè)立，而根據(jù)立法法以往規(guī)定，除少數(shù)國務(wù)院批準(zhǔn)的較大的市與副省級城市外，地市一級無權(quán)制定地方法規(guī)，導(dǎo)致直接賦予綜合行政執(zhí)法機(jī)關(guān)執(zhí)法主體資格的是一些行政規(guī)范性文件。因此，綜合行政執(zhí)法機(jī)關(guān)的法律依據(jù)和法律地位經(jīng)常被質(zhì)疑存在違背職權(quán)法定原則的嫌疑，究其根本原因就是缺少在國家層面的城市管理綜合行政執(zhí)法方面的專門立法且地市曾長期缺失地方立法權(quán)。第二，目前的《行政處罰法》和《行政強(qiáng)制法》對執(zhí)法的規(guī)范性較強(qiáng)，對執(zhí)法程序的嚴(yán)格程度較高，但保障行政執(zhí)法實效性的手段過少，程序復(fù)雜、時間較長，導(dǎo)致有些領(lǐng)域的執(zhí)法程序欠缺現(xiàn)實操作性，無法對違法行為進(jìn)行及時查處，不僅影響了執(zhí)法效率，而且在實際執(zhí)法中催生了以罰代改現(xiàn)象。以違法建設(shè)的查處為例，查處違建時的情況都非常復(fù)雜，甚至經(jīng)常會發(fā)生矛盾乃至沖突，這也是城管執(zhí)法過程中最容易引起爭議的部分。
(二)全國各地城市管理綜合行政執(zhí)法體制差異較大，我省也不例外
目前，我省內(nèi)各城市的城管綜合行政執(zhí)法機(jī)關(guān)的機(jī)構(gòu)設(shè)置是以屬地管理為主，但仍然五花八門、差異較大。但概括起來，基本上都是由各縣區(qū)各自負(fù)責(zé)，即便設(shè)有地級市級機(jī)關(guān)，地市機(jī)關(guān)與縣區(qū)機(jī)關(guān)職能界定也存在不清，市級機(jī)關(guān)與其他職能部門相比，對縣區(qū)機(jī)關(guān)的職能指導(dǎo)也相對有限，這就導(dǎo)致了問題的產(chǎn)生。第一是各縣區(qū)分割管理執(zhí)法，導(dǎo)致城市的城管綜合執(zhí)法工作缺乏統(tǒng)一的科學(xué)規(guī)劃和強(qiáng)有力的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，各縣區(qū)的城管執(zhí)法工作發(fā)展也參差不齊;第二，城管執(zhí)法組織的人財物的相關(guān)權(quán)力都由縣區(qū)政府掌握，而基層政府在人事管理上缺乏專業(yè)的執(zhí)法人員配備，在財政上缺乏足夠的支持，在業(yè)務(wù)領(lǐng)導(dǎo)上也缺乏專業(yè)執(zhí)法素養(yǎng)，導(dǎo)致城管執(zhí)法組織的執(zhí)法能力有限，執(zhí)法隊伍缺乏足夠的專業(yè)性。第三，城管執(zhí)法組織的執(zhí)法獨(dú)立性難以保障，角色定位在現(xiàn)實中發(fā)生扭曲。城管盡管作為綜合管理執(zhí)法部門，但其并非“萬能部門”“全能部門”。在實際中，城管部門則擔(dān)任著許多與其執(zhí)法職能毫不相干的工作，來自縣區(qū)和基層政府及街道辦事處的各種任務(wù)，使其執(zhí)法范圍不斷擴(kuò)大，堪比城市管理的萬金油。
(三)城市管理綜合執(zhí)法機(jī)關(guān)和其他機(jī)關(guān)之間的執(zhí)法權(quán)限配置不合理
當(dāng)下，我省各地市基本上均建立了城市綜合管理執(zhí)法機(jī)關(guān)，但存在城市管理綜合執(zhí)法機(jī)關(guān)和其他機(jī)關(guān)之間的執(zhí)法權(quán)限配置不合理這一問題，這主要表現(xiàn)在：首先，執(zhí)法職責(zé)劃轉(zhuǎn)不規(guī)范。在一些地方，對于如何劃分城管綜合執(zhí)法機(jī)關(guān)與職能部門的職責(zé)，并未經(jīng)過嚴(yán)格論證，帶有較大的隨意性，部分政府職能部門往往將那些費(fèi)力大、獲利小的棘手管理事項，當(dāng)作包袱甩給城管綜合執(zhí)法機(jī)關(guān)，并以政府文件形式下發(fā)。有的基層政府甚至將將黑網(wǎng)吧治理、清理無照經(jīng)營、計劃生育等有明確職能部門負(fù)責(zé)的事項都劃轉(zhuǎn)給城管綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)。第二，城管綜合執(zhí)法機(jī)關(guān)的執(zhí)法事項過多。在我省大部分城管綜合執(zhí)法范圍均涵蓋14類城市管理領(lǐng)域，有的甚至涉及幾百項具體事由； 而且隨著時間的推移，城管的職能不斷增加。管理的內(nèi)容越龐雜，加之執(zhí)法人員少，執(zhí)法范圍大，執(zhí)法任務(wù)重導(dǎo)致城管執(zhí)法人員常常感到力不從心。第三，管理職能與執(zhí)法職能劃分發(fā)生錯位。實行綜合執(zhí)法要求將有關(guān)部門的監(jiān)督處罰職能剝離出來交給綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)，部分職能部門則混淆管理和執(zhí)法的性質(zhì)，將管理職能卸載轉(zhuǎn)移到執(zhí)法層，以執(zhí)法解決管理問題，造成管理弱化，既增加了工作層次和過程，也肢解了管理職能，降低了效率；同時，也影響了城市管理執(zhí)法機(jī)關(guān)的職能發(fā)揮。
(四)城市管理綜合行政執(zhí)法機(jī)關(guān)與其他政府職能機(jī)關(guān)之間的聯(lián)動協(xié)作體系有待加強(qiáng)
盡管我省各地市和縣區(qū)城管綜合執(zhí)法范圍已經(jīng)大體上劃定，但是在許多領(lǐng)域，仍與其他職能機(jī)關(guān)存在著職能相互交叉、范圍劃定不清的現(xiàn)象。第一，部分領(lǐng)域雖然采取了綜合執(zhí)法，但相關(guān)部門的執(zhí)法職能和隊伍仍然存在，部分職能部門將行政執(zhí)法權(quán)劃轉(zhuǎn)給綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)，但卻未將有關(guān)執(zhí)法力量和技術(shù)支持(技術(shù)人員、機(jī)構(gòu)、設(shè)備等)進(jìn)行劃撥轉(zhuǎn)移，繼而形成新的職責(zé)交叉和多頭執(zhí)法。例如我省各地市在環(huán)境保護(hù)方面中的商業(yè)噪音、生活噪音、施工噪音等噪音污染案件的查處權(quán)集中到城管，但環(huán)保部門本身具有獨(dú)立的執(zhí)法隊伍與法定權(quán)力，導(dǎo)致部分違法行為管轄權(quán)歸屬難以劃定。第二，城管綜合執(zhí)法機(jī)關(guān)行使的是從有關(guān)部門分離出來的執(zhí)法職能，許多執(zhí)法活動與事項無法獨(dú)自處置，需得到相關(guān)部門的支持配合；在日常行政執(zhí)法中，綜合執(zhí)法部門請求有關(guān)政府職能部門的配合是常態(tài)，但城市管理綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)的層級地位相對較低，在協(xié)調(diào)相關(guān)部門特別是某些重要部門時往往力不從心，最終影響了執(zhí)法效能。
(五)從整體上我省行政執(zhí)法隊伍建設(shè)和整體素質(zhì)有待進(jìn)一步提高　　
按照法律和國務(wù)院的相關(guān)文件規(guī)定，城市管理綜合行政執(zhí)法人員必須是公務(wù)員或由地方統(tǒng)一招錄的參公管理的事業(yè)編制人員，但各地實施中，由于編制名額有限，且編制的分配問題又牽涉到政府的整體統(tǒng)一籌劃及各職能部門的利益，導(dǎo)致各地幾乎都是公務(wù)員、事業(yè)編與大批協(xié)管員混崗，給隊伍建設(shè)、人員管理、工資福利待遇等方面帶來了諸多難題。而且大規(guī)模的協(xié)管人員協(xié)助執(zhí)法嚴(yán)重在整體上影響了執(zhí)法的權(quán)威性與嚴(yán)肅性。城管執(zhí)法人員數(shù)量整體上的不足使得其不得不為了應(yīng)對大量的執(zhí)法任務(wù)聘請大批協(xié)管人員協(xié)助執(zhí)法。但協(xié)管人員沒有經(jīng)過執(zhí)法培訓(xùn)，不具備相應(yīng)執(zhí)法資格，且在參與執(zhí)法過程中不規(guī)范、不文明的現(xiàn)象多有發(fā)生。
三、針對我省實際的改革建議：
（一）建議省人大針對城市管理專門立法并推動各地市根據(jù)實際情況制定城市管理專門法規(guī)
立法是解決城管執(zhí)法體制問題的根本手段和重要保障，更是在推進(jìn)改革中堅持依法治省的重要體現(xiàn)。前不久《立法法》的修訂和省人大的相關(guān)決定賦予我省設(shè)區(qū)市地方立法權(quán)，而地方政府身處城市管理工作一線，對城市管理的立法需求也最為迫切。因此，建議省人大根據(jù)我省實際，積極調(diào)研、聽證，制定適合我省的地方性法規(guī)作為各地市制定各自城市管理相關(guān)法規(guī)的“上位法”，以此保證各地市城市管理立法質(zhì)量，為各地市城市管理法規(guī)制定提供規(guī)范并指導(dǎo)各地市根據(jù)自身情況制定相應(yīng)法規(guī)，從而為城市管理綜合執(zhí)法機(jī)關(guān)提供切實法律制度保障。
（二）設(shè)立省級城市管理職能部門，加強(qiáng)城市管理的業(yè)務(wù)指導(dǎo)與規(guī)劃工作，避免城市管理的剛性矛盾
建議設(shè)立省級城市管理的專門性職能部門，一方面可以在宏觀上提供整體的規(guī)劃，城市管理者應(yīng)摒棄“一刀切”的管理觀念，變“堵”為“疏”，實行分類指導(dǎo)、分類管理。小商小販與城市管理更不是有你無我、不可并存的矛盾。這就要求城市管理中政府要具有很強(qiáng)的包容性，不能一味地堵而應(yīng)當(dāng)有序疏導(dǎo)，在滿足老百姓不同需求的同時，也將游商小販納入有序的管理范圍之中。另一方面,長期缺乏統(tǒng)一的上級職能部門指導(dǎo)使得城市管理工作在各地市各自為政,頗為混亂。大部門政府職能部門例如教育、衛(wèi)生、文化等均實行屬地管理，但在具體業(yè)務(wù)工作、標(biāo)準(zhǔn)上，均有省級職能部門進(jìn)行監(jiān)督協(xié)調(diào)和統(tǒng)一規(guī)范，而現(xiàn)在的城管綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)，沒有主管部門，缺乏業(yè)務(wù)指導(dǎo)，造成機(jī)構(gòu)設(shè)置不規(guī)范、人員身份比較混亂。其職能都繼受于其他部門，且缺乏法律保障，因此顯得支離破碎、殘缺不全。在我國政治體制和政府行政管理體制改革的框架下，理順城管執(zhí)法體制必須明確業(yè)務(wù)主管部門。所以，及早成立省級城市管理專門性職能部門，加強(qiáng)業(yè)務(wù)指導(dǎo)和行業(yè)監(jiān)督，至關(guān)重要。
（三）改革完善城管執(zhí)法方式，建立多層次綜合執(zhí)法體系
城市管理綜合執(zhí)法不能沒有強(qiáng)制手段，但也不能只靠強(qiáng)制手段，而應(yīng)該綜合運(yùn)用各種行之有效的執(zhí)法方式。如運(yùn)用說服教育、指導(dǎo)、獎勵、政策引導(dǎo)、合同等方式，更應(yīng)當(dāng)積極依靠社區(qū)、社會團(tuán)體、相關(guān)行業(yè)協(xié)會、街道組織及居民志愿者的支持，通過社會的廣泛參與來構(gòu)建多層次的城市管理綜合執(zhí)法體系，實現(xiàn)執(zhí)法目的和效果的最佳，建立起城市管理向上述單位機(jī)構(gòu)定期通報機(jī)制，加強(qiáng)城市管理過程中大數(shù)據(jù)庫的建設(shè)，強(qiáng)化“云計算”等現(xiàn)代科技思維在城市管理的應(yīng)用。此外，還應(yīng)充分發(fā)揮部門之間的聯(lián)動作用，建立起職能部門之間協(xié)調(diào)配合的良性運(yùn)行和監(jiān)管機(jī)制，加強(qiáng)源頭管控和職能部門之間的聯(lián)動，提高執(zhí)法效能。各部門之間也要強(qiáng)化信息資源的共享，做到出現(xiàn)相關(guān)問題及時快速聯(lián)動反應(yīng)，形成良性互動，強(qiáng)化對城市管理工作的整體治理和研判能力。
（四）強(qiáng)化對城市管理綜合執(zhí)法機(jī)關(guān)和人員的監(jiān)督，構(gòu)建全方位監(jiān)督考評體系
城市管理在以往過程中，執(zhí)法不規(guī)范等問題往往引來社會和輿論的爭議，更會帶來不可估量的整體負(fù)面形象影響。所以必須通過有效的執(zhí)法監(jiān)督，使每個擔(dān)負(fù)執(zhí)法責(zé)任的機(jī)構(gòu)或者工作人員都能夠意識到，行使權(quán)力的同時也是履行責(zé)任過程，就要承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。行政執(zhí)法體制改革必須完善行政執(zhí)法程序，規(guī)范執(zhí)法自由裁量權(quán)，加強(qiáng)對行政執(zhí)法的監(jiān)督，全面落實行政執(zhí)法責(zé)任制，防范利益驅(qū)動型執(zhí)法，有效防止執(zhí)法中的不作為、慢作為和亂作為，做到嚴(yán)格規(guī)范公正文明執(zhí)法。加強(qiáng)社會監(jiān)督，通過新媒體（例如針對網(wǎng)上輿情開通微博微信等）、司法監(jiān)督、人大政協(xié)的監(jiān)督強(qiáng)化自身建設(shè)；積極從行業(yè)協(xié)會、社會團(tuán)體和群眾中邀請義務(wù)監(jiān)督員，對日常行為進(jìn)行監(jiān)督批評，對涉及城市管理中的重大問題要積極征求群眾意見，及時召開聽證會等確保城市管理工作廣聽民意接受監(jiān)督。同時，要加強(qiáng)城管執(zhí)法人員的教育培訓(xùn)和日常管理，將其納入執(zhí)法人員年季度考評中，充分發(fā)揮考評機(jī)制的激勵獎懲作用，進(jìn)一步健全執(zhí)法人員相關(guān)行政執(zhí)法資質(zhì)的審核，提高城管執(zhí)法人員的綜合素質(zhì)。不論是政府相關(guān)主管部門、宣傳部門還是一線城管執(zhí)法部門，應(yīng)當(dāng)積極主動回應(yīng)社會關(guān)切，積極宣傳推廣城管執(zhí)法中的正面形象，積極樹立典型案例，積極努力改善社會輿論環(huán)境。
總之，城市管理綜合執(zhí)法體制改革需要不斷探索實踐，在中央指導(dǎo)下，我省根據(jù)我省實踐先行先試，積極探索，就一定可以探索出一條符合山東實際的城市管理綜合執(zhí)法體制，就一定可以更好的強(qiáng)化城市管理與服務(wù)，為實現(xiàn)依法治省，推動經(jīng)濟(jì)文化強(qiáng)省作出貢獻(xiàn)。