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　　為全面建成小康社會提供良好法治環境

　　文/李林

　　未來五年，是中國實現“兩個百年”奮斗目標中第一個奮斗目標的重要時期，是實施“十三五”規劃、全面建成小康社會的決戰決勝時期，是全面深化改革、全面依法治國、全面從嚴治黨取得顯著成效的關鍵時期。

　　未來五年，中國法治建設將從形成法律體系轉向建設法治體系，從建設法律大國轉向建設法治強國，從以立法為中心轉向以憲法法律實施為重點，從經濟GDP轉向法治GDP。

　　在這期間，全面推進依法治國面臨雙重使命：一方面，必須加快建設社會主義法治體系，建設社會主義法治國家，順利完成黨的十八屆三中、四中和五中全會提出的各項法制改革和法治建設任務，全面實現黨的十八大提出的到2020年全面建成小康社會時法治建設的五大目標：依法治國基本方略全面落實，法治政府基本建成，司法公信力不斷提高，人權得到切實尊重和保障，國家各項工作法治化。

　　另一方面，必須更加重視發揮依法治國作為治國理政基本方略、法治作為治國理政基本方式的作用，更加重視運用法治思維和法治方式，引領、促進、規范中國經濟、政治、社會、文化和生態文明建設順利進行，切實保障全面小康社會如期建成，不斷推進國家治理現代化。

　　未來五年，在推進依法治國、深化法制改革方面，應當進一步關注并著力解決六大關鍵問題。

　　貫徹落實黨中央部署的各項任務

　　要扎實深入有效地貫徹落實十八大以來黨中央關于全面依法治國和法治建設的各項任務。

　　黨的十八大提出法治建設的五大目標；十八屆三中全會提出的330多項改革任務中，大多數涉及法制改革；四中全會提出全面依法治國190多項任務，涉及法治建設的方方面面；五中全會明確要求必須“加快建設中國特色社會主義法治體系，建設社會主義法治國家，推進科學立法、嚴格執法、公正司法、全民守法，加快建設法治經濟和法治社會，把經濟社會發展納入法治軌道”。

　　所有這些內容，都對全面依法治國、加強法治建設、深化法制改革做出了系統全面、求真務實、可操作實施的頂層設計和戰略部署。各個系統、部門和地方應當超越各自利益，站在黨和國家工作大局，立足“四個全面”戰略布局，按照中央的統一部署和要求，不折不扣、全力以赴、攻堅克難地完成中央法制改革和法治建設的各項任務，努力實現法治小康的建設目標。

　　處理好改革與法治的關系

　　如何與時俱進地處理好改革與法治的關系？應當協調推進深化改革與法治建設，在改革進程中建設法治，在法治軌道上推進改革。

　　全面依法治國要求，“重大改革要于法有據”，把發展改革決策同立法決策更好結合起來；立法不能回避矛盾和問題，要在矛盾的焦點上砍一刀；發揮人大及其常委會在立法中的主導作用，通過立、改、廢、釋和授權等立法方式，把全面改革和經濟社會發展納入法治軌道，等等。

　　然而，由于法律具有統一性和協調性，但改革發展的不平衡性特征，使立法在有些方面難以統一和協調；法律具有明確性、規范性和可操作性，但改革發展的漸進性特征，使立法在整體上難以做到準確、規范和可操作；法律具有穩定性，但改革發展措施的探索性和試驗性特征，使立法不得不經常修改甚至廢止；立法具有相對的滯后性和保守性，而深化改革要求立法應當具有引領性和突破性，往往使立法難以適應快速變化的改革要求。

　　為此，在一些舊的法律法規需要修改完善，諸多新的法律法規沒有產生出臺的“法律過渡期”、“規范空白期”，立法機關應當進一步解放思想，用改革思維和快捷速度為深化改革提供法治引領和保障，創新立法方式，加快立法步伐，盡快掃清各項改革措施在地方、部門、行業和基層貫徹落實中遇到的法律和政策障礙。

　　與此同時，各級政府要積極探索、勇于作為、主動出擊，積極爭取人大的授權和立法引領，而不能推諉懈怠、消極等待。凡是承擔法制改革任務的地方和部門，“都要知責明責、守責盡責，各就各位、各負其責。牽頭部門對經辦的改革舉措要全程過問、全程負責、一抓到底。”

　　加快形成完備的法律規范體系

　　加快形成完備的法律規范體系，其關鍵點，一方面在于加快重點領域立法，堅持立、改、廢、釋和授權并舉，通過立法充分體現和落實“五大發展”理念：

　　在推動創新發展方面，應當加快編纂民法典，制定環境保護稅法、增值稅法、資源稅法、房地產稅法、耕地占用稅法等，修改土地管理法、專利法、著作權法等；

　　在推動協調發展方面，應當制定發展規劃法、能源法、糧食法、農村土地承包法、反不正當競爭法等；

　　在推動綠色發展方面，應當制定土壤污染防治法，修改水污染防治法、循環經濟促進法、森林法、草原法、礦產資源法等；

　　在推動開放發展方面，應當制定關稅法、船舶噸稅法、國際刑事司法協助法，修改中外合資經營企業法、中外合作經營企業法和外資企業法等；

　　在推動共享發展方面，應當制定基本醫療衛生法、中醫藥法、農村扶貧開發法，修改職業教育法、民辦教育促進法等。

　　另一方面，應統籌推進民主科學立法，不斷提高立法質量。深入推進科學立法、民主立法，統籌法律法規制定、修改、解釋、廢止以及授權、配套、清理、備案等工作；完善立法體制，健全有立法權的人大主導立法工作的體制機制，發揮人大及其常委會在立法工作中的主導作用，明確立法權力邊界，從體制機制和工作程序上有效防止部門利益和地方保護主義法律化；完善立法過程和立法程序，加強人大對立法工作的組織協調，健全立法起草、論證、協調、審議機制，加強立法的針對性，推進立法的精細化；努力提高立法質量，增強立法的精準度和有效性，為良法善治提供充分完備的法律前提。

　　加快建成法治政府

　　黨的十八大提出全面建成小康社會時法治建設的五大任務，其中明確提出到2020年“法治政府基本建成”的總體目標。2015年12月27日，中共中央、國務院印發了《法治政府建設實施綱要（2015—2020年）》，明確了基本建成法治政府的時間表、路線圖和任務書。

　　基本建成法治政府，核心有四：

　　其一，切實把轉變政府職能持續推向深入，促進簡政放權、放管結合、優化服務在重要領域和關鍵環節繼續取得新進展，推行政府權力清單制度，推進各級政府機構、職能、權限、程序、責任法定化；

　　其二，在行政管理中堅守合法性底線，遵循“三個凡是”的原則：凡是能夠通過社會自治、自律解決的問題，行政主體不得越俎代庖；凡是能夠通過行政指導、行政合同、行政協商等非強制手段處理的事項，行政主體不得運用行政強制權力處理；凡是沒有法律法規依據，行政機關不得作出減損公民、法人和其他組織合法權益或者增加其義務的決定；

　　其三，對行政權力集中的部門和崗位實行分事行權、分崗設權、分級授權，定期輪崗，強化內部流程控制，防止權力濫用；

　　其四，深化行政執法體制改革，推行綜合執法，堅持執法必嚴，切實做到“法立，有犯而必施；令出，唯行而不返”。

　　積極穩妥有序推進司法改革

　　目前，中國司法體制改革已經取得積極進展，群眾認可度高、獲得感強。但是，也應當注意司法改革實施推進過程中的一些現象和細節，以免因忽視細節而付出不必要的“學費”。

　　例如，對中央提出的100多項司法改革措施能否在調查研究和實踐試點的基礎上進行修改、調整、變更，也就是說能否“以改革的精神對待新一輪司法改革”。

　　再如，中央對司法改革在政策制度和人財物等方面給予了前所未有的大力支持，經過3～5年的努力各項司法改革任務完成時，中國的司法體制機制、司法公信力、司法公正性、司法廉潔度、人民群眾對于司法的滿意度等將是什么狀況？應當對司法改革任務完成后的司法狀況進行預測評估，對達成司法改革目標的標準進行量化分解和科學預測，對100多項司法改革措施之間的相互銜接、彼此匹配、整體協調狀況進行精細化安排，對司法改革可能出現的短板和薄弱環節進行預判。

　　正因為如此，司法改革需要有組織有領導、積極穩妥、循序漸進地推進，需要法學法律界以高度負責任的科學態度和職業精神積極支持和主動參與司法改革的全過程，需要全社會和新聞界更多的理解、更多的寬容、更多的支持，需要大家形成最大共識和最強合力，共同穩妥促進司法改革順利進行和圓滿成功。

　　加強黨對依法治國的領導

　　在這一方面，應該抓住哪些重點，補齊哪些短板？

　　首先，進一步加強全面依法治國的頂層設計。強化中央對法治建設的領導、協調、促進和監督，盡快建立健全中央層面統一領導全面依法治國、建設法治中國的領導體制，建立國家級法治建設的高端核心智庫，研究制定與“兩個百年”奮斗目標相匹配的法治中國建設的整體發展戰略和中長期規劃。

　　其次，更加重視提升“國家法治實力”。運用法治思維、法律武器和法治手段不戰而屈人之兵，維護國家安全和國家核心利益，是現代國家和社會有效治理、依法解決國際矛盾沖突的最高境界，也是大國和平崛起的最高藝術。應當更加重視國家法治實力建設，努力提升國家的法治軟實力、硬實力和巧實力，充分發揮中國現代法治文明的新功能。

　　再次，進一步深入推進地方和區域法治建設。中國法治建設的一個重要特點，是頂層設計與地方、區域等具體實踐相結合，自上而下發動與自下而上實施相結合。目前全國各個地方高度重視法治建設，努力推進依法治國舉措在本地方和本區域的實踐。應當在維護國家法治統一的前提下，更加重視和積極引導“地方和區域法治建設”，充分調動各個地方和區域推進法治建設的積極性，努力激發地方、部門和行業推進法治建設的內在活力，把全面依法治國戰略部署變成地方、區域和基層的自覺行動。

　　第四，盡快制定實施“國家法治指數”。黨的十八屆三中、四中全會提出，要建立科學的法治建設指標體系和考核標準，把法治建設成效作為衡量各級領導班子和領導干部工作實績的重要內容，納入政績考核指標體系。國家法治指數，不僅是考核評價領導班子和領導干部的重要尺度，也是具體落實全面依法治國各項戰略部署的舉措，還是推進國家治理現代化的重要抓手。應當盡快推出和實施國家法治指數，用以評價考核領導干部和各國家機關依法辦事的實際狀況。

　　第五，通過法治引領和保障社會公平正義實現。實現社會公平正義，是我們黨、國家和人民的共同愿望。應當將事關人民群眾公平正義的利益需求，盡可能納入法律調整范圍，轉化為法律意義上的公平正義，使其具有明確性、規范性、統一性和可操作性；把社會上關于公平正義的不同認知及其訴求盡可能納入法治軌道，通過法治方式、法治途徑和法治程序保障和實現公平正義。

　　最后，應當進一步推進公民憲法基本權利的法律化；不斷完善人權保障機制，充分發揮司法在人權保障，特別是人身安全、人格尊嚴和財產保障等方面的作用；不斷完善社會保障的立法和執法體系，從人權保障體系上著力解決上學難、看病難、住房難、養老難、兩極分化、貧富不均等老大難問題，著力保障群眾基本生活，保護弱勢群體的權利。□（作者為中國社科院學部委員、法學所所長）