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   　一、城市管理中的政府和社會組織

　�。ㄒ唬┫嚓P(guān)概念

　　1.社會組織

　　“社會組織”有廣義和狹義兩種意義上的區(qū)分。廣義的社會組織指人們從事共同活動的所有群體形式，包括氏族、家庭、秘密團(tuán)體、政府、軍隊和學(xué)校等。

　　狹義的社會組織指為了實(shí)現(xiàn)特定的目標(biāo)而有意識地組合起來的社會群體，如企業(yè)、政府、學(xué)校、醫(yī)院、社會團(tuán)體和個人媒體群等。它只是指人類的組織形式中的一部分，是人們?yōu)榱颂囟�目的而組建的穩(wěn)定的合作形式。

　　本研究是狹義上的“社會組織”。

　　2.城市管理

　　“城市管理”有廣義和狹義之分。廣義的城市管理是指對城市一切活動的管理，涵蓋自然、社會、文化、科技、衛(wèi)生等諸多方面；狹義的城市管理一般指城市管理部門對城市進(jìn)行的相關(guān)管理活動，包括其針對城市規(guī)劃、環(huán)境清潔以及市容市貌建設(shè)中存在的私搭亂建、占道經(jīng)營等現(xiàn)象所采取的系統(tǒng)措施。[]

　　本研究是狹義上的“城市管理”。

　　（二）政府與社會組織在城市管理中的地位

　　1.政府在城市管理中的地位

　　古典政治學(xué)家認(rèn)為，“政府是社會性的，政府是源于人民的公益，其本質(zhì)是人們通過的一定的契約建立公共組織來管理社會，政府是以保護(hù)私有財產(chǎn)為目的的”。但現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)學(xué)的公共選擇理論提出了“經(jīng)濟(jì)人”假設(shè)，“政府的基本屬性之一是最大化地追求自己的利益”。公共選擇理論的代表人物布坎南認(rèn)為，“在公共決策或集體決策中，實(shí)際并不存在根據(jù)公共利益而選擇的過程，只存在各種特殊利益之間的締約過程”。[2]城市政府在城市管理中的作用地位是首要的。

　　2.社會組織在城市管理中的地位

　　人類社會存在著各鐘社會組織，不同組織之間千差萬別，但是一般都具有以下幾個基本屬性：非營利性、獨(dú)立性、社會性、志愿性。

　　（三）政府與社會組織合作與互動的重要意義

　　政府和社會組織有著緊密的關(guān)系，牽一發(fā)而動全身。

　　（1）內(nèi)生依附關(guān)系

　　內(nèi)生依附關(guān)系指政府部門主導(dǎo)成立自己管轄下的社會組織，并通過為其提供正常運(yùn)轉(zhuǎn)所需的各種資源而建立的依附與被依附的關(guān)系。

　　（2）工具性互惠關(guān)系

　　工具性互惠關(guān)系指社會組織基于專業(yè)能力或其他方面的相對優(yōu)勢，政府基于掌握大量社會資源的優(yōu)勢，雙方從各自需要出發(fā)建立的一種基于“工具性”的交換關(guān)系。

　　（3）競爭關(guān)系

　　在宏觀層面上，社會組織對有關(guān)政策進(jìn)行批評，客觀上對政府形成一定程度的壓力；在微觀層面上，但是因?yàn)椴糠止俎k社會組織也承擔(dān)一些具體的服務(wù)，所以民間社會組織就可能與之發(fā)生沖突。

　　（4）疏離關(guān)系

　　在我國，處于此類關(guān)系中的社會組織一般是指那些從事非營利事務(wù)，但因未能在民政注冊而采取工商注冊的社會組織。

　�。�5）抑制關(guān)系

　　主要指社會組織因?yàn)椴煌�原因而受到政府在各方面的限制的情況。比如那些有政治背景和政治訴求的組織、在境外注冊、在國內(nèi)從事不法活動的“離岸”組織、缺乏資質(zhì)且沒經(jīng)任何注冊的草根組織。

　　二、政府與社會組織合作與互動中出現(xiàn)的問題及原因

　�。ㄒ唬┱�府與社會組織合作與互動中出現(xiàn)的問題

　　1.政府管理城市過程中出現(xiàn)的問題

　�。�1）城市管理的相關(guān)法律法規(guī)不完善，依法執(zhí)法尚未落實(shí)；

　�。�2）城市管理的監(jiān)督考核機(jī)制缺乏，多方監(jiān)督尚未形成；

　�。�3）城市管理理念的宣傳力度不夠，民眾參與形式較為單一；

　　（4）執(zhí)法人員的自身素質(zhì)參差不齊，執(zhí)法隊伍不健全；

　�。�5）城市管理各部門之間協(xié)調(diào)不順，配合力不足。

　　2.政府與社會組織合作出現(xiàn)的問題

　�。�1）官辦社會組織，政府基本上是以對下屬單位的管理方式對其進(jìn)行管理。在組織人力資源、項目或者活動資金來源方面，這些組織幾乎完全依賴于政府。

　�。�2）民間非企業(yè)單位，在組織成立及注冊問題上遇到挫折。由于政府對個別社會組織可能存在偏見，使得政府與社會組織的合作不完全平等。

　�。�3）嚴(yán)格的社會組織準(zhǔn)入制度使得只有相對少量的社會組織能夠獲得民政注冊，而更多的社會組織則選擇工商注冊，該類組織處于政府既有的監(jiān)管范圍之外。

　　（二）政府與社會組織合作出現(xiàn)問題的原因分析

　　1.社會組織自身發(fā)展的問題

　　我國社會組織的發(fā)展不平衡，缺乏自治，能力較弱。不明確的法律地位，不健全的財務(wù)管理體制，以及制度管理的問題等，導(dǎo)致這些組織混亂。

　　2.社會組織的注冊登記制度造成政府對其認(rèn)可度不高

　　社會組織登記注冊由各級民政部門來管，而日常性事務(wù)由業(yè)務(wù)主管單位來管，形成雙重管理體制。

　　3.社會組織深受政府和市場的影響

　　政府和社會組織之間在對社會的管理功能的邊界問題很難加以明確。同時，社會組織作為組織中的一個成員，面對其自身生存的問題也要按照市場的規(guī)則來運(yùn)作，導(dǎo)致它也受市場的影響。

　　4.我國現(xiàn)行的管理體制以及法律體系存在問題

　　從法律上講，我國法律關(guān)于社會組織對政府監(jiān)督制約的可操作性不強(qiáng)。業(yè)務(wù)主管部門是社會組織資源的供給者，對社會組織有著某種控制權(quán)。而登記機(jī)關(guān)成為社會領(lǐng)域的執(zhí)法者，取代了原來業(yè)務(wù)主管部門的職能。

　　5.社會組織依然存在一些風(fēng)險或是失敗的可能性

　　學(xué)術(shù)界稱之為社會組織失靈。社會組織也會受到利益的驅(qū)動，一旦其內(nèi)部的成員無法經(jīng)受住各種利益考驗(yàn)的時候，就會導(dǎo)致社會組織目標(biāo)的難以實(shí)現(xiàn)。其次，我國社會組織的資金不足，社會組織也會面臨失敗的風(fēng)險。

　　三、政府與社會組織合作的新方向

　�。ㄒ唬┱�府和社會組織要建立政治互信

　　政府應(yīng)轉(zhuǎn)變觀念，以自信、積極、欣喜心態(tài)應(yīng)對，既認(rèn)識到政府組織的作用在相當(dāng)長一段歷史時期內(nèi)仍會存在，也承認(rèn)社會組織的積極作用。而各類社會組織亦應(yīng)有對自身的理性定位，不涉入政治活動，更不應(yīng)從事危害國家安全的活動。

　　（二）政府要改革目前對社會組織的雙重管理體制

　　在社會組織的管理體制問題上，政府應(yīng)該很好地轉(zhuǎn)變觀念。由雙重管理變?yōu)閱渭冇擅裾�部門來管理，由全面管理到根據(jù)問題進(jìn)行管理，從而為社會組織的自立和自治提供越來越大的空間。

　　（三）在法治框架下規(guī)定和調(diào)整雙方關(guān)系與行為

　　通過完善法律法規(guī)，政府對社會組織一要做到依法保護(hù)，通過立法賦予社會組織獨(dú)立的法律地位，并賦予社會組織遇到政府不當(dāng)干預(yù)時的司法救濟(jì)途徑；二要做到依法規(guī)范，社會組織應(yīng)根據(jù)法律要求完善內(nèi)部治理制度和結(jié)構(gòu)，提高自律能力；三要做到依法監(jiān)管。

　　（四）政府要還權(quán)于民，從私人領(lǐng)域徹底退出

　　全能主義政府要向有限政府轉(zhuǎn)變，把政府不該管、管不了也管不好的職能交給社會組織來承接，政府則通過公共政策、管理的標(biāo)準(zhǔn)、原則的制定和監(jiān)督，完善對社會組織的法治管理，保證服務(wù)的質(zhì)量。

　　結(jié)    論

　　社會組織與政府合作需要政府對社會組織的足夠重視，政府權(quán)力對社會組織出讓的同時也需要社會組織自身不斷地發(fā)展和壯大，只有當(dāng)它有足夠的能力時才能更好地承接政府的職能。

　　面對社會利益分化、公民需求日益多元化的發(fā)展趨勢，政府應(yīng)該主動出擊，積極應(yīng)對，與社會組織一道努力，在法治的框架下建立起政府與社會組織的穩(wěn)定政治互信和良性合作關(guān)系，以有效彌補(bǔ)市場失靈和政府失靈帶來的治理缺失，防范志愿失靈的新出現(xiàn)，努力實(shí)現(xiàn)合作善治，向成熟的現(xiàn)代國家不斷邁進(jìn)！

　　參 考 文 獻(xiàn)

　　[1]苑曉慶.和諧社會理念下城管執(zhí)法制度研究[R].江蘇:南京師范大學(xué),2013.

　　[2]陳憲、徐中振：《體制轉(zhuǎn)型與行業(yè)協(xié)會:上海培育和發(fā)展行業(yè)協(xié)會的研究報告》，上海大學(xué)出版社，1999年版，第4頁。

　　[3]薩瓦斯.民營化與公私部門的伙伴關(guān)系.北京：中國人民大學(xué)出版社,2002

　　[4]薩拉蒙.公共服務(wù)中的伙伴——現(xiàn)代福利國家中政府與非營利組織的關(guān)系.北京：商務(wù)印書館,2008

　　[5]2010年中國社會組織理論研究文集.北京：時事出版社,2011

    濟(jì)南大學(xué)政法學(xué)院行政管理專業(yè) 楊京達(dá)