財政部預(yù)算司官員認為，中央政府有幾個部門擁有預(yù)算分配權(quán)，破壞了預(yù)算的完整性，與當(dāng)前推進的部門預(yù)算改革目標(biāo)相背離；某些有預(yù)算分配權(quán)的部門年初預(yù)留部分預(yù)算資金，不按預(yù)算規(guī)矩花錢，給地方預(yù)算和人大審計帶來麻煩
“這次審計署審計出來的問題，集中體現(xiàn)在預(yù)算和財政管理領(lǐng)域，反映了政府預(yù)算系統(tǒng)和財政管理系統(tǒng)仍然存在比較嚴(yán)重的缺陷。”
中央財經(jīng)大學(xué)財經(jīng)研究所所長王雍君本周接受《財經(jīng)時報》采訪時說，目前中國財政改革的重心已經(jīng)從２０世紀(jì)９０年代的“體制改革”轉(zhuǎn)向“預(yù)算與財政管理改革”方面，覆蓋的范圍很寬，但核心是改進預(yù)算編制和加快推行國庫單一賬戶制度。
上周末國家審計署報告披露，國家發(fā)改委、科技部、國防科工委等三個有預(yù)算分配權(quán)的部門，年初大量預(yù)留預(yù)算資金。如２００３年，國家發(fā)改委安排中央預(yù)算內(nèi)基本建設(shè)投資３０４．４９億元，預(yù)留７６．１３億元，而在年初審批下達的２２８．３６億元中，實際落實到項目的只有１７３．４億元。
又如，國防科工委共分配預(yù)算資金１６２．１億元，年初預(yù)留６２．９１億元；科技部在年初分配預(yù)算資金時，將科技三項費用１７．０１億元全部預(yù)留，直到當(dāng)年８至１１月，才采取追加的方式批復(fù)到有關(guān)地方和部門。
另外，２２個部門在向所屬單位分配預(yù)算資金時，年初預(yù)留２２３．６９億元。上述做法造成資金分配隨意性大，不符合部門預(yù)算改革的要求。
“小財政部”
目前，中國除了財政部，擁有預(yù)算分配權(quán)的還有國家發(fā)改委、科技部、國防科工委等幾個部門。
全國人大專家介紹說，擁有預(yù)算分配權(quán)的部門“就像一個個小財政部”——他們一方面作為中央部門，有自己的部門預(yù)算，另一方面財政部另外再“批發(fā)”給這些部門一塊資金，由他們再在全國范圍內(nèi)進行分配。如發(fā)改委負責(zé)基本建設(shè)資金，科技部負責(zé)科技三項費用資金。
財政部預(yù)算司官員介紹，中央政府幾個部門擁有預(yù)算分配權(quán)，破壞了預(yù)算的完整性，和當(dāng)前推進的部門預(yù)算改革目標(biāo)相背離。
他介紹，部門預(yù)算就是一個部門的一本預(yù)算，要全面反映部門收支活動，其中包括預(yù)算內(nèi)收入和支出，既要反映財政部門直接安排的預(yù)算撥款，又要反映計劃、科技等有預(yù)算管理權(quán)部門的資金安排；也包括預(yù)算外收入和支出及基金預(yù)算的收入和支出。
“由財政部以外的其他部門掌握預(yù)算分配權(quán)，在民主與法制健全的社會中，是難以理喻的。”王雍君說，在正常情況下，政府部門不應(yīng)直接保留和支配現(xiàn)金，這些現(xiàn)金在最終支付給商品服務(wù)供應(yīng)者之前，應(yīng)保留在國庫單一賬戶上。這是實行“國庫單一賬戶”的客觀要求。這次審計暴露出一部分中央部門年初大量預(yù)留預(yù)算資金，說明這項改革的力度和范圍仍然有限。
難為了地方和人大
財政部官員表示，部門預(yù)算應(yīng)該完整地反映到部門預(yù)算，應(yīng)當(dāng)編到部門、編到項目。財政部做的是國家預(yù)算，但目前在國家預(yù)算里面，對于基本建設(shè)、科技三項費這樣的大項支出，財政部實際是一級“批發(fā)”單位，而發(fā)改委、科技部則相當(dāng)于“二級批發(fā)”單位。
但是，“每年財政部在做這兩部分資金預(yù)算時，往往感到預(yù)算依據(jù)不足，遲遲不能下達”。
這兩塊資金“批發(fā)”到這兩個部門后，他們沒有將資金明確落實到項目，所以出現(xiàn)了預(yù)留預(yù)算資金的問題。“這幾年搞部門預(yù)算以來，這一直是個難題”。
這位官員說，現(xiàn)在財政部基本能夠做到的事情，是基本支出都落到各個單位，但項目資金預(yù)算的年初到位率較低，出現(xiàn)了“快到年終時不斷追加預(yù)算”的情況。如果年初就能將資金落實到各個單位和項目，編預(yù)算時就可以把全部預(yù)算編到部門預(yù)算中。“現(xiàn)在的預(yù)算在外面漂著一塊，人大審議時看到的當(dāng)然不是一個完整的部門預(yù)算”。
全國人大專家說，政府預(yù)算分配權(quán)的分割，也使得地方政府預(yù)算無法做到完整，部門預(yù)算資金、基本建設(shè)資金、科技三項費用資金由不同部門下達，而且資金的到位時間不同步，給地方政府編制部門預(yù)算造成困難，使許多預(yù)算資金脫離人大的審查監(jiān)督，給隨意調(diào)整預(yù)算和違規(guī)違法使用預(yù)算資金帶來便利。
另外，這些資金大多以“戴帽項目”的形式下達，需要地方政府提供配套資金，項目需要經(jīng)過申請、論證、審批等眾多環(huán)節(jié)，需要地方配套的數(shù)額事先無法確定，也給地方編制完整的預(yù)算帶來很大困難。
還有一些財力緊張或事先沒有安排配套資金的地方政府，為了獲得中央的項目資金，虛假承諾能夠提供配套資金，使得許多項目變成“釣魚工程”，嚴(yán)重影響了財政資金的使用效益。
審批權(quán)決定
財政部科研所研究員陳穗紅也認為，發(fā)達市場經(jīng)濟國家的經(jīng)驗表明，國家預(yù)算的分配權(quán)應(yīng)該統(tǒng)一在財政部門，預(yù)算分配權(quán)分別由幾個部門行使，不但破壞了部門預(yù)算的完整性，也容易使預(yù)算失控。
“但是，這是中國經(jīng)濟發(fā)展的特點決定的。”陳穗紅說，“在美國，政府預(yù)算中沒有基本建設(shè)這一項，而中國目前從計劃經(jīng)濟向社會主義市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌，政府預(yù)算中還存在著基本建設(shè)預(yù)算資金。現(xiàn)在，中國對基本建設(shè)項目實行審批制，由發(fā)改委負責(zé)審批，審批立項的同時就意味著財政資金的配套，財政資金下達發(fā)改委，發(fā)改委就有了基本建設(shè)資金的預(yù)算和分配權(quán)。如果將基本建設(shè)預(yù)算資金統(tǒng)一到財政部管，那項目審批由誰來負責(zé)？這涉及基本建設(shè)項目審批制度的改革。”
據(jù)了解，受到社會各界關(guān)注的《投資體制改革方案》早已提交國務(wù)院，但至今沒有出臺。此前，《財經(jīng)時報》向發(fā)改委相關(guān)部門詢問投資體制改革的進展情況，得到的答復(fù)是：“當(dāng)前的宏觀經(jīng)濟形勢發(fā)生變化，不利于改革的推出。”
有關(guān)人士透露，投資體制改革的一項重要內(nèi)容，是投資審批范圍將大幅縮小，對不需要國家投資、能夠自行平衡建設(shè)資金和落實建設(shè)條件的項目，實行備案登記制管理辦法。但對需要利用國家財政性投資等的政府投資項目，不論項目投資規(guī)模大小，將仍然維持現(xiàn)有的審批制管理辦法。
當(dāng)前正在推進的投資體制改革中，如果發(fā)改委審批國家財政性投資項目的做法不發(fā)生變化，預(yù)算分配權(quán)在短期內(nèi)也無法做到統(tǒng)一。（王長勇）
“小財政部”現(xiàn)象
據(jù)全國人大專家介紹，擁有預(yù)算分配權(quán)的部門“就像一個個小財政部”——他們一方面作為中央部門，有自己的部門預(yù)算，另一方面財政部另外再“批發(fā)”給這些部門一塊資金，由他們再在全國范圍內(nèi)進行分配。如發(fā)改委負責(zé)基本建設(shè)資金，科技部負責(zé)科技三項費用資金。目前，中國除了財政部，擁有預(yù)算分配權(quán)的還有國家發(fā)改委、科技部、國防科工委等幾個部門。 |
