改革和完善黨的領導方式，是黨的執政能力建設的一個重要課題。
黨的十六屆四中全會通過的《中共中央關于加強黨的執政能力建設的
決定》對這個問題作出了一系列論述，提出了新的要求。在總結我們
黨55年來積累的六條執政經驗中，“必須堅持科學執政、民主執政、
依法執政，不斷完善黨的領導方式和執政方式”，就是其中重要一條。
在闡述加強黨的執政能力建設的指導思想、總體目標和主要任務時，
指出要“以改革和完善黨的領導體制和工作機制為重點”，“使黨的
執政體制更加科學、執政方式更加健全、執政方略更加完善、執政基
礎更加鞏固。”在闡述黨的執政能力上存在的不適應問題時，指出“
面對新形勢新任務，黨的領導方式和執政方式、領導體制和工作機制
還不完善”是其中的一個方面。《決定》從不同角度提出了改革和完
善黨的領導方式和執政方式，是當前和今后一個時期加強黨的執政能
力建設的一項重要任務。學習《決定》，必須深刻認識改革和完善黨
的領導方式的重要性和緊迫性，正確理解和把握黨中央的要求和部署，
增強貫徹落實的自覺性。
深刻認識改革和完善黨的領導方式的重要性和緊迫性
黨的領導主要是政治、思想和組織的領導，既包括黨對國家政權
的領導，對政治、經濟、軍事、文化、外交等各方面工作的領導，也
包括對工會、共青團、婦聯等社會團體的領導。黨的領導方式是黨實
行領導、執掌政權的體制、機制、手段和方法的總稱。按照什么樣的
方式進行領導和執政，直接關系黨的領導和執政的科學有效，直接關
系黨的領導水平和執政能力高低。對我們黨來說，黨的領導方式包含
了執政方式。執政方式是與國家權力緊密聯系在一起的。黨通過執掌
政權、通過掌控國家權力機關來實施領導。
加強黨的執政能力建設離不開改革和完善黨的領導方式。黨的領
導方式和執政方式是黨的執政能力得以發揮的必要條件，這些方面的
改革和完善是加強黨的執政能力建設不可或缺的重要內容。黨的領導
方式、執政方式的科學性、合理性和實效性，是黨的執政能力強弱、
執政水平高低的一個重要標志。因此，加強黨的執政能力建設，必須
把改革和完善黨的領導方式擺在突出位置上。
第一，改革和完善黨的領導方式是我們黨適應國際國內形勢的發
展變化，提高黨的領導水平和執政水平的客觀需要。我們處在一個迅
速發展變化的時代。從國際上看，世界形勢錯綜復雜，各種矛盾相互
交織，經濟全球化深入發展，科學技術突飛猛進，各國之間的經濟競
爭日趨激烈，政治較量也不斷升溫。不同文明類型既相互交融，又相
互沖突。不同意識形態和思想文化，既相互影響，又相互撞擊。在這
樣的國際環境下，我們這樣一個在13億人口的大國執政的大黨，能否
采取科學的、符合我國國情的領導方式和執政方式，直接關系到國家
的安危、民族的興衰和人民的利益。可以說，不改革和完善黨的領導
方式，黨的領導水平就不能提高，就不能有效地應對國際上各種挑戰
和風險，就可能導致國家在激烈的國際競爭中敗下陣來。對于這一點，
必須保持清醒的認識。西方國家的政黨政治遇到許多新情況，值得我
們研究借鑒，需要我們從長遠和戰略上看待改革和完善黨的領導方式
問題。
從國內看，社會主義市場經濟體制的建立和逐步完善，對黨在革
命戰爭年代和傳統計劃經濟體制下形成和發展起來的領導方式提出了
挑戰。市場經濟對依法辦事的根本要求，促使我們逐步從人治走向法
治。社會經濟成分、組織形式、就業方式、利益關系和分配方式日益
多樣化，使得我們黨不可能再以同一模式和劃一的方法來實施領導，
不可能繼續固守以往的領導方式，客觀上要求對黨的領導方式加以改
革和完善。此外，我國的社會結構也發生了深刻變化，不僅工人階級、
農民階級以及知識分子階層出現一些新的情況和特征，而且形成了一
些新的社會階層。在更為復雜的經濟和社會條件下，黨如何實現對國
家、社會和人民群眾的領導，需要從領導方式、領導體制和領導方法
等各方面不斷改革，不斷創新。
第二，改革和完善黨的領導方式是發展社會主義政治文明，全面
建設小康社會的必然要求。建設社會主義民主政治，發展社會主義政
治文明，是全面建設小康社會的重要目標。沒有社會主義民主，沒有
政治文明，就沒有小康社會。黨的領導是政治文明建設的前提和保證，
改革和完善黨的領導方式是政治文明發展的重要條件。離開科學、合
理的領導方式，就無法實現真正的民主，也就不能保證國家的政治生
活在正常的軌道上運行。正是通過改革和完善黨的領導方式，才能切
實保證人民當家作主的權利，保證依法治國方略的貫徹，實現依靠民
主和法制管理和建設國家。這是社會主義政治文明的重要特征，也是
小康社會的重要特征。還應看到，改革和完善黨的領導方式對于經濟
和社會的發展具有重要的影響。在我國，經濟發展和社會進步都必須
在黨的正確領導下才能實現，而黨的領導方式不完善就會影響黨的正
確領導，甚至導致決策和決策實行中的失誤，造成經濟上、社會上的
不良后果。科學、合理的領導方式則會為經濟與社會的發展創造良好
的環境和條件，起到重要的促進作用。只有經濟和社會得到持續、健
康的發展，全面建設小康社會的目標才能順利實現。
第三，改革和完善黨的領導方式是提高黨的執政能力的基礎環節。
我們黨實施領導和執政總是通過一定的方式、方法、手段和途徑來實
現的，總是需要一定的體制、制度和機制來保證的。也就是說，黨的
執政能力要依托于黨的領導方式和執政方式才能夠發揮出來，產生作
用。領導方式和執政方式為黨的執政能力的實現提供條件和前提。另
一方面，領導方式對黨的執政能力的提高具有一定的制約作用。科學
合理的領導方式有利于促進黨員干部特別是各級領導干部提高自身的
素質和水平，有利于提高黨組織的戰斗力、凝聚力和創造力。而不正
確的領導方式，則會阻礙領導班子和領導干部素質的提高，甚至會起
相反的作用。因此，要提高黨的執政能力，就必須改革和完善黨的領
導方式。《決定》明確提出，加強黨的執政能力建設要以改革和完善
黨的領導體制和工作機制為重點。
第四，改革和完善黨的領導方式也是我們黨實際狀況的現實要求。
經過55年執政實踐的鍛煉，我們黨的執政能力不斷提高；黨的領導方
式和執政方式不斷改進。改革開放以來，我們黨不斷推進黨和國家領
導制度的改革，完善黨的領導方式和執政方式，實行依法治國和以德
治國相結合的治國方略，進一步加強和改善了黨的領導。黨的領導方
式總體上是能夠適應社會主義現代化建設要求的。但也應看到，面對
新形勢新任務，黨的領導方式和執政方式、領導體制和工作機制還不
完善，仍然存在一些需要抓緊解決的問題。如在一定程度上還存在著
黨政不分、以黨代政的現象，黨委與同級各種組織的關系不夠協調；
依法執政的要求還沒有完全落到實處，以權代法、不依法辦事的現象
還沒有杜絕；權力配置不科學、不合理，對權力行使過程加以制約和
監督的機制不健全；機構重疊、官多為患的狀況還沒有從根本上得到
改變；執政成本較大、執政效率不高，等等。這些問題如果不盡快解
決，勢必會削弱黨的領導，妨礙黨的執政能力的提高，黨就無法履行
好肩負的執政責任，同時也勢必會損害黨與人民群眾的關系，不利于
鞏固黨的執政基礎。這就要求我們必須抓緊改革和完善黨的領導方式
和執政方式。
正確理解黨總攬全局、協調各方的原則
根據《決定》的精神，改革和完善黨的領導方式總的原則就是黨
要總攬全局、協調各方。堅持這一原則，是使黨的領導方式適應我國
經濟社會的發展，使這方面的改革始終堅持正確方向的重要保證。“
黨總攬全局”，就要求各級黨委立足于全黨工作的大局，集中主要精
力抓住全局性、戰略性、前瞻性的重大問題，把好政治方向、決策重
大問題、安排重要人事、開展宣傳教育、維護社會穩定、形成工作合
力、領導群眾組織，從政治上、思想上、組織上加強領導，保證黨的
理論路線、方針政策的貫徹落實。“協調各方”，就要求黨委從整體
推進全局工作的需要出發，統籌協調好人大常委會、政府、政協幾套
班子之間的關系，統籌安排好紀檢和組織、宣傳、統戰、政法等方面
的工作，使各方都能各司其職，各盡其責，相互配合，形成合力。
一是切實發揮黨委、黨組的領導核心作用。在新的歷史條件下，
黨的領導只能加強，不能削弱。黨的執政地位是通過黨對國家政權機
關的領導來實現的。各級黨委、黨組必須站在實現黨的歷史使命、鞏
固黨的執政地位的高度，充分認識堅持黨的領導的極端重要性，敢于
領導，善于領導。要發揮好黨委對同級人大、政府、政協等各種組織
的領導核心作用，發揮好黨組在這些組織中的領導核心作用。黨委要
支持人大依法履行國家權力機關的職能，經過法定程序，使黨的主張
成為國家意志，使黨組織推薦的人選成為國家政權機關的領導人員，
并對他們進行監督。人大的黨組應認真貫徹黨委的決定，充分發揮人
大代表和常委會委員中黨員的作用，使黨的決定成為法律法規，成為
國家機關的決議。黨委要加強對政府工作的領導，及時研究政府工作
中的重大問題，支持政府依法行政，履行好行政管理的職能。政府黨
組應把黨委的決定落實到日常行政管理工作中。黨委要把握好民主和
團結兩大主題，加強對統一戰線工作和政協的領導，定期研究有關事
項，聽取政協和民主黨派負責人的意見建議，就有關重要問題作出決
策。政協黨組要將黨委的決策貫徹到民主協商、民主監督等工作中去，
充分調動政協委員和各方面人士的積極性和創造性，為實現共同的奮
斗目標而努力。黨委還應當進一步加強和改善對工會、共青團和婦聯
等人民團體的領導，支持他們依照法律和各自章程開展工作，充分發
揮其維護和代表各方面群眾利益的作用，真正成為黨聯系群眾的紐帶
和橋梁。各人民團體中的黨組要履行好職責，自覺按照黨委的要求和
部署，做好各自的工作。
二是黨委要善于協調各方，保證黨的路線方針政策的貫徹落實。
這是黨委處理與人大、政府、政協和審判機關、檢察機關關系的一條
重要原則，表明黨委所起的作用和應采取的具體方式。貫徹這一原則，
就要正確認識黨委行使領導權與人大行使國家權力、政府行使行政管
理權、政協參政議政、司法機關依法辦事的關系，以及黨委提出建議
與人大作出決議之間的關系。既要看到黨委與國家機關在方向和目標
上的一致性，又要看到各自在思考審視問題的角度、具體工作程序以
及聽取意見范圍等方面的差異性。應尊重憲法和法律賦予人大及其他
國家機關的職權。當他們之間發生矛盾時，黨委應及時予以調解，找
出問題的癥結，采取適當的方法加以解決，保持他們之間關系的協調
順暢。黨委還應當努力為人大、政府、政協和司法機關依照法律和章
程履行職責，創造有利的環境和條件。還要注意通過這些組織中的黨
組織和黨員干部貫徹黨的路線方針政策，貫徹黨委的重大決策和工作
部署。
三是按照發展社會主義市場經濟的要求，完善黨領導經濟工作的
體制機制和方式。這是《決定》提出的一項新的要求。堅持以經濟建
設為中心，把發展作為黨執政興國的第一要務，要求各級黨委必須加
強和改善對經濟工作的領導。黨怎樣領導好經濟工作，是一個我們黨
長期探索、曾一度沒有很好解決的問題。《決定》對這個問題給出了
科學的、符合實際的答案。黨委領導經濟工作，主要是把握方向，謀
劃全局，提出戰略，制定政策，推動立法，營造良好環境。地方黨委
要結合本地實際，確定經濟社會發展的基本思路和工作重點，加強和
改進對經濟社會重大事務的綜合協調，確保中央的方針政策和各項部
署的貫徹落實。涉及國民經濟和社會發展規劃、重大方針政策、工作
總體部署以及關系國計民生的重要問題，由黨委集體討論決定，經常
性工作由政府及其部門按照職責權限決策和管理。簡而言之，就是謀
全局、把方向、管大事。這就明確界定了黨委領導經濟工作的職能，
科學劃分了黨與政府在抓經濟工作中的權責。這對于進一步明確黨委
和政府的職能定位，改善黨對經濟工作的領導，具有十分重要的意義。
這里還需要明確的一個重要問題是，改革和完善黨的領導方式必
須貫徹依法治國方略，堅持依法執政。依法執政是新的歷史條件下黨
執政的一個基本方式。黨的領導是依法治國的根本保證。堅持黨總攬
全局、協調各方的原則與堅持依法執政是統一的。要實現黨的領導方
式和執政方式的規范化和制度化，就要有明確的法律依據、充分的法
律保障和法定的程序。要正確處理黨的政策決策與國家法律的關系，
逐步形成主要依靠法律法規解決各種社會矛盾和現實問題的行為規范
和習慣。黨的各級組織和廣大黨員特別是各級領導干部，要帶頭維護
憲法和法律的權威，遵守和執行憲法和法律，保證黨在憲法和法律的
范圍內活動。
進一步明確改革和完善黨的領導方式的任務
《決定》明確提出了改革和完善黨的領導方式的任務。當前和今
后一個時期，全黨同志都要深刻認識和理解實現這些任務對提高黨的
執政能力的重大意義，通過扎實的工作和有效的措施，將這些任務落
到實處。
第一，加強法制和制度建設，實現黨的領導方式的規范化和制度
化。黨委要通過科學化、規范化、制度化的機制，加強對人大、政府、
政協、司法機關和人民團體的領導。抓緊建立健全黨委與人大、政府、
政協、司法機關在工作協調銜接方面的制度和機制，通過國家法律和
黨內法規，進一步將黨的權力和國家機關的權力與職能具體化，加以
科學規范。同時，應當逐步將黨與人大、政府、政協、司法機關、人
民團體、民主黨派以及各種經濟和社會組織的關系制度化，使黨的領
導、人民當家作主和依法執政以法律法規的形式體現出來。比如，要
建立健全黨委與人大在工作協調銜接方面的制度和機制，進一步將人
大的權力和職能具體化，并且對黨委向人大提出建議的方式加以科學
規范。在法制和制度化的過程中，應注重法規制度的體系化，形成一
個完整、有機的系統。各項法規制度應當是相輔相成的，而不能是相
互矛盾、相互妨礙的。應當按照科學性、系統性、有效性、長期性原
則以及符合國情的原則確立這樣的法規制度系統。
第二，在黨內逐步實現黨的生活、黨內民主、黨內決策、黨內關
系和黨的組織建設的制度化，將黨的建設納入規范化的軌道。民主集
中制是黨的根本組織制度。黨總攬全局、協調各方是民主集中制原則
在黨的領導工作中的具體體現。要實行民主決策，體現集體領導，從
建立健全具體制度入手，規范議事決策權限和決策程序，完善議事決
策規則，提高決策水平。確立這些制度，可以使黨委的工作逐步走向
制度化、規范化和科學化，保證黨委更好地貫徹民主集中制原則，更
好地發揮在同級各種組織中總攬全局、協調各方的領導核心作用。
第三，規范黨政機構設置，完善黨委常委會的組成結構。黨政機
構設置是一項復雜的系統工程，要適應我國社會進步和經濟發展的需
要，適應堅持和改善黨的領導的需要，從改革和完善黨的領導方式和
執政方式的現實要求出發，統籌規劃，總體設計，穩步推進。要按照
精簡、統一、效能的原則，科學規范部門職能，合理設置工作機構，
逐步撤并黨委和政府職能相同或相近的工作部門，理順工作關系，改
進管理方式，切實解決層次過多、職責交叉、多頭管理等問題。要減
少領導職數，適當擴大交叉任職，切實解決黨政領導成員分工重疊的
問題。這樣，既有利于避免因職責分工重疊引起的黨政不分、相互扯
皮等現象，也有利于強化黨委總攬全局的能力，提高班子成員的積極
性和集體決策水平。還要進一步規范各類領導小組和協調小組，一般
不設實體性辦事機構。
第四，繼續推進行政體制改革，進一步提高行政管理水平。圍繞
提高行政效率、降低行政成本、整合行政資源的目標，加強行政體制
改革的總體研究，繼續推進行政體制改革。各級政府要提高依法行政
水平，加快轉變職能，深化行政審批制度改革，真正實現政企分開、
政資分開、政事分開，主要運用經濟和法律手段管理經濟活動，集中
精力抓好經濟調節、市場監管、社會管理和公共服務。要正確處理中
央和地方的關系，合理劃分經濟社會事務管理的權限和職責，做到權
責一致，既維護中央的統一領導，又更好地發揮地方的積極性。通過
有計劃、有步驟的改革，進一步理順行政體制，不斷改進和完善行政
管理。
（作者系中共中央組織部黨建研究所所長）